Jurisprudencia e inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal

07/12/2021

Juan José Martin. Abogado.

En el presente artículo se realizará un análisis exhaustivo acerca del impacto y alcance en todos nuestros órganos jurisdiccionales la Sentencia 182/2021 de 26 de octubre del Tribunal Constitucional, en la cual se produjo la anulación de los artículos correspondientes a la forma de determinación de la base imponible y el método de cálculo está dando lugar una laguna jurídica que nuestro legislador suplió con el Real Decreto Ley 26/2021. En dicho real decreto se establecían de una forma un tanto cuestionable desde el punto de vista jurídico-formal, tanto una nueva manera de determinación de la base imponible, como un sistema de recursos para revisar las cantidades que ha abonado en concepto de pago del impuesto, así como la especial referencia de la irretroactividad de la nueva norma.

Impuestos por Ley

Para comprender de una forma más completa la nueva jurisprudencia que emana de la Sentencia del más alto intérprete de la Constitución, debemos comenzar con un breve estudio del Real Decreto ut supra referenciado:

En primer lugar, resulta especialmente criticable la utilización de la figura del Real Decreto Ley, cuya utilización está reservada en palabras de la Constitución Española a las situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, en su artículo 86.1, con una exigencia de ratificación posterior del Congreso de los Diputados. La principal objeción respecto al uso de esta regulación urgente y que tiene un carácter eminentemente provisional, es que la figura del Real Decreto-Ley no puede ser utilizada para elaborar un nuevo impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana (en adelante, plusvalía), debido a que nuestra carta magna establece que los impuestos deben de establecerse, y por tanto regularse, mediante una Ley en el artículo 133.1. En relación con dicha reserva de ley, el Tribunal Constitucional, instó al legislador en la STC 59/2017 a que llevara a cabo las modificaciones para que cumpliese con el principio de no confiscatoriedad consagrado en el artículo 33 C, por lo tanto, la utilización de la figura del Real Decreto Ley no está justificada máxime si tenemos en cuenta que han transcurrido 4 años y no se ha llevado actuación alguna al respecto por parte del poder legislativo. Para finalizar conviene señalar que todo el régimen actual de regulación del impuesto se sostiene de una forma precaria con la espada de Damocles de que el Congreso no refrende el Real Decreto Ley, y volvamos a una situación de evidente ausencia de seguridad jurídica por parte de los contribuyentes en particular y de todo el sistema tributario en general.

Dicho RD establece ex novo una nueva forma de cálculo de la cuota tributaria de la plusvalía, que se podrá calcular mediante el valor catastral en el momento del traspaso, multiplicándolo por los coeficientes que apruebe los Ayuntamientos en función del número de años transcurridos desde la adquisición del inmueble y que serán actualizados anualmente.

Asimismo, el legislador establece la posibilidad de decidir optar la opción anterior o valorar la diferencia entre el valor de compra y el de venta. En un vano intento del legislador para aliviar la presión fiscal sobre el contribuyente, se comete un nuevo error de peso debido a que algunos Ayuntamientos si permiten la posibilidad de optar por la autoliquidación del impuesto, mientras que otros comunican la liquidación de la plusvalía efectuada por le propio ente local. Es necesario destacar que cada Ayuntamiento puede elegir si le concede la opción o no de la autoliquidación, pero resulta decepcionante que el legislador no haya aprovechado la oportunidad para consensuar un sistema uniforme mediante un turno de consultas a los entes locales. El período de consultas propuesto, hubiera servido como un método de organización y sobre todo de información a los Ayuntamientos de que se va a cambiar por completo una de sus formas principales de ingreso, preservando de este modo la seguridad jurídica y la necesaria coordinación entre los diversos órganos administrativos, por otro lado la Federación Española de Municipios y Provincias no tendría que haber solicitado un fondo compensatorio con cargo a los Presupuestos Generales del Estado con el consecuente desbarajuste de los mismos y el presumible incumplimiento de nuestras obligaciones de limitación de la deuda pública con la Unión  Europea.

Irretroactividad y jurisprudencia

Por último, el RD establece la irretroactividad de este, lo que genera -de nuevo- una laguna jurídica que abarca desde que se publicó en el BOE la sentencia del Constitucional y la publicación del RD, sin prever ningún régimen transitorio para las actuaciones que se llevaron a cabo durante ese período.  Con el objetivo de paliar esa ausencia de regulación, dos órganos jurisdiccionales han elaborado sendas sentencias en las que aplican la nueva doctrina constitucional, consagrada de la Sentencia 182/2021 de 26 de octubre, con las cuales se intenta parchear una regulación deficiente mediante el establecimiento de una doctrina uniforme acerca de la plusvalía:

La Sentencia 350/2021 de 10 de noviembre del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, expone que existen en la actualidad dos regímenes de determinación de la base imponible para un mismo impuesto, el previsto en el Real Decreto-Ley 26/2021, que y el propio que elabora el Tribunal una vez estudiado la doctrina del Tribunal acerca los efectos de las sentencias de este.

El Real Decreto establece que las obligaciones tributarias devengadas por el impuesto, decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada o resolución administrativa firme, no pueden ser revisadas con la nueva doctrina jurisprudencial. A este respecto, en la mencionada sentencia se asemejan a las situaciones consolidadas las liquidaciones provisionales o definitivas que no hayan sido impugnadas y las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada de acuerdo con la regulación reglamentaria.

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid realiza por su parte una interpretación acerca de la eficacia ex tunc de la nulidad del tributo expuesta en la sentencia de Tribunal Constitucional, debido que subsiste una obligación por parte de los Jueces y Tribunales de resolver todos los juicios que tengan pendientes considerando que la plusvalía nunca ha tenido validez jurídica. Esta afirmación por parte del Juzgado de lo contencioso administrativo supone que los actos y situaciones jurídicas que resulten anteriores en el tiempo a la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional pueden beneficiarse de sus efectos siempre y cuando existan impugnaciones en los que se discuta acerca de estos. En esa situación resulta de aplicación el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el postula de forma preclara que la nulidad de la norma aplicada puede surtir efectos retroactivos, incluso en las sentencias con fuerza de cosa juzgada, siempre y cuando resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad. Concluye el tribunal alegando que un acto administrativo dictado al amparo de una ley inconstitucional no tiene cobertura legislativa ninguna, debido a que el sustento en el que se fundamenta la realización de dicho acto nunca ha existido y por tanto es susceptible de revisarlo de manera íntegra.

De forma posterior el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pontevedra, en su Sentencia 278/2021 de 25 de noviembre, falla de forma igual a lo establecido por el Juzgado de Madrid, extendiendo los efectos de la eficacia ex tunc especificando que todas las liquidaciones de la plusvalía, por devengos anteriores al 10 de noviembre de 2021, impugnadas en plazo, son nulas de pleno derecho, además especifica el tribunal que no resulta irrelevante que se haya producido un aumento o una disminución de su valor, reitera asimismo el Juzgado de lo Contencioso que la determinación de la base imponible del tributo regulado en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales era en todo caso incorrecto e inconstitucional ab origine.

Una vez expuestas las dos sentencias de sendos juzgados de lo contencioso-administrativo, se puede ver una tendencia por parte de nuestros órganos judiciales a considerar que la plusvalía choca frontalmente con el principio de no confiscatoriedad y con el principio de capacidad económica al quebrantar de forma reseñable la naturaleza misma del sistema tributario español, consistente en el sostenimiento de los gastos públicos estableciendo métodos y articulando un organigrama general en el cual todos los ciudadanos contribuyan en la medida que les resulte posible sin poseer ningún afán de agotar los medios del mismo.

Conclusión

Como conclusión, a la fecha de redacción de este estudio, y en vista de las razones expuestas, mi recomendación acerca de una posible solución para paliar los diversos efectos tan perjudiciales para los Ayuntamientos sería eliminar la posibilidad de realizar las autoliquidaciones de la plusvalía y establecer un régimen común a todos los consistorios locales con el objetivo de lograr una mejor adecuación a la nueva doctrina jurisprudencial. La regulación de esta modificación tan sustancial debería de consistir en el establecimiento de una serie de requisitos mínimos legales que deben de cumplir de forma obligatoria los entes locales.

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