La celebración los días 24 y 25 de marzo de un Consejo Europeo en cuyo orden del día figura, entre otros temas, una cuestión de tanta actualidad y relevancia como la persistencia de los elevados precios de la energía y su impacto en los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea (UE), inspira este artículo sobre dicha institución como tal, sin entrar en todos sus detalles. El objetivo es conocerla mejor y, en consecuencia, también la UE.

La UE tiene siete instituciones así denominadas: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo (de la UE), Comisión Europea (Comisión), Tribunal de Justicia de la UE, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas (art. 13.1 del Tratado de la UE, TUE). El nombre de Consejo de la UE procede de la Decisión del Consejo, de 8 de noviembre de 1993, relativa a su denominación tras la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea(TUE), DOUE L 281, 16/11/1993.

El Consejo Europeo y el Consejo de la UE tienden a ser confundidos entre sí en ocasiones cuando son diferentes, tanto en su composición como en sus funciones. Por ejemplo, el Consejo Europeo, a pesar de su mayor rango, no ejerce función legislativa alguna, algo que sí hace el Consejo de la UE, aunque conjuntamente con el Parlamento Europeo. Consejo Europeo y Consejo de la UE comparten la misma web, que aquí ponemos en su versión en español

Consejo Europeo versus Consejo de la UE

El nivel político de ambas instituciones es distinto. Desde el punto de vista de los Estados miembros, el Consejo Europeo está compuesto por sus Jefes de Estado o de Gobierno. El Consejo de la UE lo está por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial. Por tanto, tienen en común que representan fundamentalmente a dichos Estados, aunque el Consejo Europeo integre también a su Presidente y al Presidente de la Comisión.

Una diferencia llamativa es que el Consejo Europeo es único, mientras que el Consejo de la UE, aunque también lo es como institución, se reúne en distintas formaciones, actualmente diez. Dicho de otra forma, se trata de una única institución que adopta diez modalidades, que no figuran en general como tales en sus resultados, como las normas o conclusiones en las que participa.

Junto con el hecho de que la presidencia de nueve de las formaciones es desempeñada por los representantes de los Estados miembros mediante un sistema de rotación semestral, esto tiene la implicación de que, mientras la presidencia del primero es fija, la del segundo recae en diferentes personas, según el Estado y la formación de que se traten. La presidencia de una de ellas sí es fija, ya que el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, actualmente el español Josep Borrell Fontelles, preside el Consejo de Asuntos Exteriores (art. 18.3 del TUE).

El origen histórico de ambas instituciones también es diferente. El Consejo está presente desde el principio de los Tratados, comenzando por el de la extinta Comunidad Europea del Carbón y del Acero de 1951. Aunque los jefes de Estado o de Gobierno de la UE se venían reuniendo previamente, fue en la cumbre europea de París en febrero de 1974 cuando se decidió que estas reuniones se celebrarían en lo sucesivo periódicamente con el nombre de Consejo Europeo. Este no se institucionalizó en los Tratados hasta el Acta Única Europea de 1986, art. 2.

Ambas instituciones tienen sus equivalentes informales para el área del euro, Cumbre del Euro (Consejo Europeo) y Eurogrupo (Consejo de la UE en su formación de Asuntos Económicos y Financieros, Ecofin).

Funciones, composición, reuniones y presidencia

El Consejo Europeo da a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y define sus orientaciones y prioridades políticas generales. No ejerce función legislativa alguna.

Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Se reúne dos veces por semestre por convocatoria de su Presidente. Cuando la situación lo exija, éste convoca una reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Se pronuncia por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa.

Elige a su Presidente, que no puede ejercer mandato nacional alguno, por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que puede renovarse una sola vez. El Presidente del Consejo Europeo:

• preside e impulsa los trabajos del Consejo Europeo
• vela por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales
• se esfuerza por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo
• al término de cada reunión del Consejo Europeo, presenta un informe al Parlamento Europeo.

El Presidente del Consejo Europeo asume la representación exterior de la UE en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Nombramientos y decisiones

Pese a no tener capacidad legislativa, el Consejo Europeo puede aparecer en el DOUE L (Legislación), aunque no lo haga con mucha frecuencia en comparación con el Consejo de la UE, debido a las competencias que le confieren los Tratados. Por ejemplo, en materia de nombramientos le corresponde:

• elegir al presidente del Consejo Europeo, como hemos señalado
• proponer al presidente de la Comisión Europea
• nombrar al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
• nombrar oficialmente al colegio de comisarios en su conjunto
• nombrar al Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE), incluido su presidente.

Dejando aparte los nombramientos, podemos encontrar en el DOUE L decisiones del Consejo Europeo relativas a temas tales como:

• Composición del Parlamento Europeo
• Ejercicio de la Presidencia del Consejo de la UE
• Lista de formaciones del Consejo de la UE
• Número de miembros de la Comisión Europea
• Modificaciones de los Tratados
• Reglamento interno del Consejo Europeo
• Cambio del estatuto de regiones ultraperiféricas o países y territorios de ultramar,

relación que no pretende ser exhaustiva.

Ampliaciones y retiradas

El Consejo Europeo juega un papel muy relevante en las ampliaciones o retiradas de la UE, como ha sucedido con el Reino Unido.

Un Estado que solicite su ingreso en la UE debe dirigirse al Consejo de la UE, que se pronuncia por unanimidad después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Se deben tener en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo (art. 49 del TUE).

Si un Estado miembro decide retirarse de la UE, notifica su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones de éste, la UE negocia y celebra con ese Estado un acuerdo que establezca la forma de su retirada. Los Tratados dejan de aplicarse a dicho Estado a partir de la entrada en vigor del acuerdo o, en su defecto a los dos años de la citada notificación, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con ese Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. El representante del Estado miembro que se retire no participa en las deliberaciones o decisiones del Consejo Europeo que le afecten (art. 50 del TUE).

Defensa de los valores de la UE

El Consejo Europeo, por unanimidad y a propuesta de un tercio de los Estados miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, puede constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores en que se fundamenta la UE, tras invitar al Estado miembro de que se trate a que presente sus observaciones (art. 7.2 del TUE). Dichos valores son: respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías.

Esta constatación puede llevar a que el Consejo de la UE suspenda determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo (art. 7.3).

Conclusiones

Cada reunión del Consejo Europeo da lugar habitualmente a unas conclusiones, que se publican en la web de comunicados de prensa de ambas instituciones. Sin embargo, éstas muy raramente se publican en el DOUE, cuando las del Consejo de la UE lo hacen con frecuencia. Ambas no son sin más comparables, ya que las del primero se refieren, sobre todo, a cada reunión, aunque a veces se adelantan para algunos temas, mientras que las del segundo tratan de materias concretas. Unas y otras no son actos jurídicos, como los reglamentos, directivas o decisiones, por lo que aparecen en la serie C (Comunicaciones e informaciones), que empezó a publicarse en 1968.

Si buscamos en dicho diario oficial las respectivas conclusiones, las del Consejo de la UE se aproximan a las 300, mientras que solo aparecen dos del Consejo Europeo, publicadas parcialmente: en extracto el 24/7/2014 (DOUE C 240) y su Anexo I el 26/1/1996 (DOUE C 22). Este último, que corresponde al Consejo Europeo celebrado en Madrid el 15 y 16 de diciembre de 1995, tuvo en su momento un especial interés, ya que se refería al escenario de introducción de la moneda única, con la secuencia cronológica de acontecimientos.

Como estaba establecido entonces en los Tratados, los países que incorporaron inicialmente la moneda única, ente ellos España, los decidió el Consejo de la UE en su formación de Jefes de Estado y de Gobierno (DOUE L 139, 11/05/1998), una modalidad que ya no figura en ellos. Actualmente, desde Estonia, que lo hizo en 2011, es el Consejo de la UE, a propuesta de la Comisión, tras consultar al Parlamento Europeo y una vez debatida la cuestión en el Consejo Europeo, quien decide qué Estados miembros se incorporan al euro.

Esto quiere decir que la línea de separación entre el Consejo Europeo y el Consejo de la UE no siempre ha sido suficientemente nítida, pero esto no impide que se trate de instituciones diferentes que no deben confundirse.